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Ausschreibungen: Warum die öffentliche Hand nach dem Preis vergibt

16 Dez

Ausschreibungen: Warum die öffentliche Hand nach dem Preis vergibt

BONN  Die wichtigste Aufgabe für private Sicherheitsunternehmer ist es, die Auftragsbücher möglichst zuverlässig gut gefüllt zu halten. Da helfen erfahrungsgemäß ein gutes Marketing, persönliche Kontakte und auch Empfehlungen von zufriedenen Kunden. Ein wichtiger Weg an lukrative Aufträge zu kommen, ist aber auch die Beteiligung an Ausschreibungen – egal ob von großen Unternehmen oder von Behörden. Aber gerade letztere machen es der Sicherheitsbranche nicht leicht, da sie vor allem an den günstigsten Bieter vergeben. Im Interview mit dem BVMS erläutert Stephan Leukert, Sicherheitsberater bei der Von zur Mühlen’sche GmbH, warum das so gemacht wird, zeigt an einem Beispiel, welche negativen Auswirkungen diese Vergabestrategie haben kann und erklärt, welche Wege es für Sicherheitsdienstleister gibt, sich erfolgreich gegen die Konkurrenz zu behaupten.

BVMS: Viele unserer Mitglieder beklagen sich darüber, dass die öffentliche Hand offenbar als einziges relevantes Vergabekriterium bei Ausschreibungen den Preis betrachtet. Stimmt das so und können Sie vielleicht ein Beispiel aus eigener Erfahrung nennen?

Stephan Leukert: Grundsätzlich ist es so, dass die Masse der öffentlichen Aufträge über den Preis vergeben wird. Das ist streng genommen allerdings nicht vergaberechtskonform.

BVMS: Warum nicht?

Stephan Leukert: Weil sowohl die europaweit gültige Vergabeverordnung (VGV) als auch die national gültige sogenannten Unterschwellenvergabeverordnung (UVGO) anderes vorsehen. Letztere greift, wenn der zu vergebende Auftrag einen bestimmten Schwellenwert unterschreitet, und so nur deutschlandweit ausgeschrieben werden muss. Wird der Schwellenwert überschritten muss europaweit ausgeschrieben werden und es greift die VGV.
Beide Verordnungen und zusätzlich noch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen sagen eindeutig, dass der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot zu erteilen sei.

BVMS: Welche Kriterien verbergen sich den neben dem Preis hinter dem Begriff „wirtschaftlichstes Angebot“?

Stephan Leukert: Das wirtschaftlichste Angebot bestimmt sich nach dem besten Preis-Leistungs-Angebot. Das heißt in der Konsequenz, dass ein Zuschlag mit einem alleinigen Kriterium Preis rechtlich gar nicht zulässig ist. Neben dem Preis können (und sollten) auch qualitative, umweltbezogene und soziale Kriterien mitberücksichtigt werden. Das gilt für beide Vergabeordnungen.

BVMS: Was genau ist damit gemeint, können Sie zum besseren Verständnis Bespiele zu den genannten Kriterien nennen?

Stephan Leukert: Umweltbezogene Kriterien spielen in der privaten Sicherheitsbranche keine Rolle. Man könnte theoretisch aber fragen, ob der Dienstleister bei der Fahrzeugauswahl umweltbezogen denkt und dann honorieren, wenn seine Fahrzeuge umweltfreundlicher als die eines Wettbewerbers sind. Faktisch habe ich dies aber in einer Ausschreibung für Sicherheitsdienstleistungen noch nie gesehen.

Ein soziales Kriterium könnte beispielsweise sein, ob sich Arbeitnehmer an der Gestaltung des Dienstplans beteiligen können, etwa indem man ihnen ermöglicht, selbstständig untereinander Dienste zu tauschen oder Listen zu Verfügung stellt, in denen sie sich auf zu vergebende Dienste bewerben können. Das hat auch einen echten Mehrwehrt für den Unternehmer: Denn so macht man den Betroffenen zum Beteiligten und sorgt für mehr Zufriedenheit beim Mitarbeiter. Gerade in der heutigen Zeit ist das meines Erachtens sehr wichtig. Das Personal ist die zentrale Ressource des Unternehmens und sollte entsprechend behandelt werden. Insbesondere auch deshalb, da auf dem Arbeitsmarkt derzeit grundsätzlich kaum noch (gut) qualifizierte Mitarbeiter vorhanden sind. Soziale Kriterien sind also sehr wichtig, um eine hohe Mitarbeiterbindung zu erzeugen.

Qualitative Zuschlagskriterien könnten beispielsweise vorhandene Fachkenntnisse wie Qualifikationen oder Führungserfahrung sein. Oder man überprüft, ob der Dienstleister ähnliche Aufgaben schon erfolgreich erfüllt hat. Oder wie steht es um die Nachbesetzung, wenn vorgesehene Mitarbeiter kurzfristig ausfallen? Gibt es eine geplante Rufbereitschaft? Wie ist das Qualitätsmanagement organisiert? Wie oft wird wo durch wen überprüft, ob der Dienst von den Mitarbeitern vorschriftsmäßig durchgeführt wird? All das sind Kriterien, die ich als Vergabestelle abfragen und in meine Bewertung mit einfließen lassen kann.

Stephan Leukert war Referent bei der 2. Nürnberger Sicherheitskonferenz

BVMS: Kommen wir noch mal zurück auf die Ausgangsfrage nach einem Fall, bei dem die öffentliche Hand ausschließlich nach dem Kriterium „Preis“ vergeben hat. Welcher fällt Ihnen da spontan ein?

Stephan Leukert: Das war in einer Stadt im Westen von NRW. Da wurde im Jahr 2015 die Bewachung von Flüchtlingsunterkünften ausgeschrieben und dabei als einziges Kriterium der Preis berücksichtigt. Das Ergebnis dürfte niemanden überraschen: der Zuschlag wurde einem Bieter mit einem abenteuerlichen Stundenverrechnungssatz erteilt. Die gesamte Aufschlagskalkulation inklusive Nacht-, Sonn-  und Feiertagszuschlägen lag bei etwas über 50 Prozent.
Bei seriöser Berechnung deckt eine Aufschlagskalkulation von 51-54 Prozent auf den Tariflohn gerade einmal die Lohn- und Lohnnebenkosten, allerdings ohne Kosten für Material und Overhead (Gemeinkosten wie Versicherungen, Kosten für Verwaltung etc., Anm. d. Redaktion). Erschreckend war auch, dass der Unternehmer, der letztlich den Zuschlag bekommen hat nicht mal der billigste gewesen ist.

BVMS: Also hat die Stadt dann doch nicht den allerbilligsten Anbieter genommen?

Stephan Leukert: Diejenigen, die noch günstigere Angebote abgegeben haben, hatten einige formale Kriterien der Ausschreibung nicht erfüllt, was der Stadt als Ausrede gegenüber dem Rechnungsprüfungsausschuss diente, der den Preis in seinem Bericht monierte. Man brüstete sich mit dem Argument, dass man eben nicht den billigsten Bieter genommen hätte. Hilft nur nicht viel, wenn selbst der viertbilligste noch jenseits von Gut und Böse ist.

BVMS: Welche Konsequenzen hatte diese Vergabe für die Stadt?

Stephan Leukert: Es kam zu verschiedenen Vorfällen und Verstößen durch Mitarbeiter des Sicherheitsdienstleisters. Das wiederum führte dazu, dass sich der städtische Rechnungsprüfungsausschuss das Vergabeverfahren und die spätere Leistungserbringung genauer anschaute. Mit einem vernichtenden Ergebnis:

Insgesamt wurde der Vorgang in einem 40-seitigen Prüfbericht förmlich in der Luft zerrissen. Man stellte beispielsweise fest, dass ein bestimmtes Objekt irgendwann überhaupt nicht mehr bewacht wurde, was aber der zuständigen Stelle gar nicht aufgefallen war. Antwort der Behörde auf den Vorwurf: Man könne nicht mehr nachvollziehen, wer den Teilauftrag beendet hätte, das sei aber auch nicht schlimm, da ja nichts passiert sei.

BVMS: Warum glauben Sie macht die öffentliche Hand das trotz derartiger Vorfälle immer weiter so? Spielen da ausschließlich wirtschaftliche Faktoren eine Rolle oder gibt es andere Gründe?

Stephan Leukert: Viele Kommunen stehen finanziell mit dem Rücken zur Wand. Daher fordert der jeweilige Kämmerer in der Regel, Aufträge möglichst günstig zu vergeben. Das ist aber nicht der einzige Grund. Dazu kommt die Tatsache, dass sich das Vergaberecht in einem rigiden Rahmen bewegt. Das Ganze ist sehr formal. Oberstes Gebot ist es, eine potentielle Rechtsunsicherheit zu verhindern.

BVMS: Was bedeutet das genau?

Stephan Leukert: Die Vergabestellen versuchen, möglichst objektive Kriterien für den Zuschlag zu wählen, um die Entscheidung so wenig angreifbar wie möglich zu machen. Der Preis ist ein Paradebeispiel für ein solches objektives Kriterium. Weiche Kriterien, also qualitative, umweltbezogene oder soziale könnten unter Umständen jedoch einem konkurrierenden Anbieter eine rechtliche Angriffsfläche bezüglich des Vergabeverfahrens bieten, da sie eben subjektiv sind.

Das kann man sich ungefähr so vorstellen wie bei einem Deutschaufsatz in der Schule. Der eine Lehrer bewertet den Aufsatz mit der Note „Gut“, während ein anderer für denselben Text nur ein „Ausreichend“ geben würde.

Frage ich z. B. nach Maßnahmen, mit denen die Mitarbeiterfluktuation niedrig gehalten werden soll, wird die – sehr häufig gegebene – Antwort „Wir zahlen pünktlich und tarifgerecht“ von mir anders bewertet als vom Bieter. Für mich ist die Aussage eine Selbstverständlichkeit, die zu keiner besonderen Wertung führt, für den Bieter ist es hingegen ein Konzept, mit dem er sich vom Wettbewerb abhebt. Dementsprechend könnte er die Bewertung rügen und vor die Vergabekammer ziehen. Das möchte eine Vergabestelle aber gerne vermeiden, also wird sie tendenziell auf solche subjektiven Kriterien verzichten.

BVMS: Ein solches Vorgehen kann aber zu Qualitätsverlust bei den Dienstleistungen führen, oder?

Stephan Leukert: Natürlich. Denn als Unternehmer bin ich bei solchen Ausschreibungen ja praktisch dazu verdammt, meine Dienstleistung so preiswert wie möglich anzubieten. Wenn ich mich an Recht und Gesetz halt, habe ich unter den Rahmenbedingungen aber faktisch keine Chance, den Zuschlag zu erhalten.
Ich habe selbst lange für einen Sicherheitsdienstleister gearbeitet und war dort unter anderem auch für die Bewerbungen auf Ausschreibungen zuständig. Meinem damaligen Geschäftsführer habe ich aus eben den oben genannten Gründen irgendwann gesagt, dass ich mich an Ausschreibungen, die ausschließlich nach dem Preis vergeben werden, nicht mehr beteilige.

BVMS: Können Sie bitte noch einmal genauer auf die zu erwartenden Qualitätsverluste eingehen?

Stephan Leukert: Da lauern zum einen an verschiedenen Stellen Sicherheitslücken. Etwa durch nicht ausreichend qualifizierte Mitarbeiter oder durch zu lange Arbeitszeiten. Grundsätzlich sind Arbeitszeiten über 10 Stunden hinaus zwar zulässig, aber nur wenn bestimmte Rahmenbedingungen gegeben sind. Dies ist in den allermeisten Fällen aber nicht so.
Unabhängig von der Frage nach der Rechtmäßigkeit solcher Arbeitszeiten kann (und sollte) man sich aber die Frage stellen, wie leistungsfähig ein Mitarbeiter nach elf Stunden Dienst noch ist, und wieviel Sicherheit er da noch produzieren kann?
Zum anderen stellt sich dann auch die Frage nach der Ausstattung. Wenn ich Spitz auf Knopf kalkuliere, wieviel Geld bleibt dann noch für Dienstkleidung oder technische Ausrüstung? Kommt da dann die Taschenlampe aus dem Baumarkt für ein paar Euro zum Einsatz? Oder verzichtet man gleich von vorneherein darauf? Viele Dienstleister kommen da auch auf die Idee, dass Mitarbeiter Teile der Ausstattung selbst beschaffen müssen. Oder das ein zusätzliches Hemd dann plötzlich 20 Euro kostet. Der Phantasie der Arbeitgeber ist da definitiv keine Grenze gesetzt…

Nicht zuletzt stellt sich auch die Frage nach der Dienstaufsicht. Als Vorgesetzter sollte ich ja auch mal überprüfen, ob mein Mitarbeiter den Dienst so leistet, wie gefordert respektive vertraglich vereinbart. Und möglichst sollte eine Kontrolle auch nicht nur Mittwochnachmittag um 15 Uhr, sondern auch mal Samstagnacht um 3 Uhr durchgeführt werden. Das verursacht natürlich ebenfalls Kosten.

Jörg Zitzmann (hinten links) hatte neben Stephan Leukert noch vier weitere Referenten eingeladen

BVMS: Betreiben einzig und allein kleine Unternehmen Preisdumping oder zieht sich die Problematik durch die gesamte Branche?

Stephan Leukert: Das lässt sich so pauschal nicht beantworten. Es gibt kleine Unternehmen, die seriös kalkulieren und große, die versuchen über den Preis an Aufträge zu kommen.
Es gibt sehr viele kleine und mittlere Unternehmer, die sich Nischen geschaffen haben, in denen sie seriös arbeiten und wirtschaftlich gut zurechtkommen. Entweder haben sie sich in einer Größenordnung eingerichtet, die für sie wirtschaftlich praktikabel ist oder sie haben sich auf einen Bereich spezialisiert und machen da einen super Job.
Große Firmen dagegen haben häufig das Problem, dass die Qualität ihrer Dienstleistung von Standort zu Standort höchst unterschiedlich ist.

BVMS: Woran kann letzteres liegen?

Stephan Leukert: Meiner Erfahrung nach steht und fällt die Qualität eines Unternehmens mit dem mittleren Management. Das Verhältnis und der Umgang mit den Auftraggebern und den eigenen Mitarbeitern sind entscheidend. Gerade da schwächeln jedoch leider viele Unternehmen, weil sie dort Personal einsetzen, dass zu einem guten Teil schlecht bis gar nicht ausgebildet ist.

BVMS: Wie kommt so etwas?

Stephan Leukert: Da greift oft das sogenannte Peter-Prinzip (Erklärung siehe unten, Anm. der Red.). Das kann man sich so vorstellen: Da ist ein Sicherheitsmitarbeiter, der seinen Job gut macht. Der wird dann irgendwann Objektleiter. Da bewährt er sich ebenfalls und der Chef holt ihn dann ins Büro, damit er Dienstpläne schreiben kann. Das hat er auch richtig gut drauf und plötzlich wird er zum Kundenansprechpartner. Doch da ist er dann überfordert, weil ihm einfach die nötigen Qualifikationen fehlen. Das kann fatale Konsequenzen für ihn persönlich und das Unternehmen haben.

BVMS: Welche zum Beispiel?

Stephan Leukert: Greifen wir das Beispiel von oben mit den Arbeitszeiten auf. Nehmen wir also an, er erstellt Dienstpläne, bei den die Mitarbeiter in 12-Stunden-Schichten arbeiten, ohne dass die Rahmenbedingungen (regelmäßige und in erheblichen Maße vorliegende Arbeitsbereitschaft) gegeben sind. Zusätzlich sorgt er nicht dafür, dass die im § 4 ArbZG vorgeschriebenen Ruhepausen ermöglicht werden. Das muss nicht einmal absichtlich geschehen, sondern aus reiner Unwissenheit, z.B. weil er gar nicht weiß, wann eine Pause eine Pause und nicht nur eine Arbeitsunterbrechung ist. Da bewegen wir uns dann schnell im Straftatenbereich (§24 ArbZG) und es drohen empfindliche Geld- oder sogar Freiheitsstrafen. Gerade im Bereich ArbZG begegnet mit häufig erschreckende Unkenntnis, die bis in die Ebene der Geschäftsführung reicht. Übrigens auch bei großen Sicherheitsunternehmen.

BVMS: Welche Kriterien wären aus Ihrer Sicht daher relevanter für Vergabestellen als der Preis respektive in welchem Verhältnis sollte beides zueinanderstehen?

Stephan Leukert: Ich habe ja am Anfang schon gesagt, dass Umweltkriterien in unserer Branche praktisch keine Relevanz haben. Man kann sie also vernachlässigen. Das Verhältnis von Preis zu Qualität/Soziale Kriterien sollte meiner Ansicht mindestens eine Relation von 60 zu 40 Prozent haben, eine umgekehrte wäre mir jedoch deutlich lieber.

 

BVMS: Sie beraten ja Unternehmen und öffentliche Auftraggeber bei der Suche nach geeigneten Sicherheitsdienstleistern, bedienen also originär mögliche Auftraggeber unserer Mitglieder. Nichtsdestotrotz kann man ja deren notwendiges Portfolio daraus ableiten. Was empfehlen Sie Sicherheitsdienstleistern? Was müssen sie können, was sollten sie können und welche Möglichkeiten haben sie, um sich von Mitbewerbern abzugrenzen?

Stephan Leukert: So blöd es klingt: Eine Möglichkeit ist es, sich an Recht und Gesetz zu halten und Auftraggeber auch einmal darauf hinzuweisen, wenn diese etwas fordern, was der Dienstleister nicht machen kann oder darf. Ein Beispiel: Ein Auftraggeber legte im Rahmen einer Vergabe von Bewachungsleistungen in einer Flüchtlingseinrichtung fest, dass die Pforte die Anlaufstelle für kranke Bewohner sein sollte, wenn der Arzt nicht im Dienst war. Die Sicherheitsmitarbeiter sollten dann entscheiden, ob sich die kranke Person am nächsten Tag beim Arzt vorstellen solle oder ob man einen RTW rufen müsse. Es wurde also von Sicherheitsmitarbeitern verlangt zu beurteilen, ob jemand einfach nur etwas Falsches gegessen oder einen Blinddarmdurchbruch hat. Mir fällt dazu wirklich nichts mehr ein…

Neben dieser Forderung ist aber vor allem auch der Auftragnehmer zu kritisieren, der seinen Mitarbeitern diese Aufgabe übertragen hat, wohlwissend wie kritisch das ist. Übrigens: Die Entlohnung lag auch noch unter dem geltenden Tarif.

Wir schlagen da wieder in die Kerbe von vorhin: Schlecht ausgebildetes mittleres Management. Diejenigen, die dort eingesetzt werden, wissen ja oft gar nicht, dass sie was falsch machen, sondern es fehlt an der nötigen Qualifikation. Und da könnte der Unternehmer ansetzen, genau in diese Qualifikation muss er meiner Ansicht nach investieren. Es ist nicht damit getan, jemanden in eine herausgehobene Funktion zu befördern, man muss ihn auch dafür aus- bzw. weiterbilden. Ich bin mir absolut sicher, dass sich dies irgendwann auszahlt.
Bei größeren Unternehmen setzt sich diese Denkweise inzwischen immer mehr durch, bei den kleinen und mittleren muss man diesbezüglich allerdingst erst noch ziemlich dicke Bretter bohren.
Bis es mal soweit ist, sollten kleinere Sicherheitsunternehmen daher versuchen, sich lokal einen Namen zu machen oder Dienstleistungsnischen suchen, sich also spezialisieren. Mir als Auftraggeber ist ein Dienstleister nämlich lieber der mir sagt, „das kann ich nicht oder da brauche ich einen Kooperationspartner“ als einer der mir das Blaue vom Himmel verspricht und am Ende sein Wort nicht halten kann.

Das ist das Peter Prinzip:

Das Peter-Prinzip (auch Unfähigkeitsprinzip) ist eine These von Laurence J. Peter, die besagt, dass jedes Mitglied einer ausreichend komplexen Hierarchie so lange befördert wird, solange er auf seiner Position erfolgreich ist. Übersteigen die Anforderungen der neuen Position aber die Fähigkeiten, bleiben weitere Beförderungen aus. Umgekehrt bleiben Mitglieder, deren Fähigkeiten für eine höhere Position geeignet wären, schon in den unteren Stufen hängen, in denen sie weniger erfolgreich sind. Peter konstatiert: „Nach einer gewissen Zeit wird jede Position von einem Mitarbeiter besetzt, der unfähig ist, seine Aufgabe zu erfüllen.“

(Quelle Wikipedia)

 

Informationen zur Person:
Name
: Stephan Leukert
Alter: 48
Wohnort: Bonn.
Familienstand: Verheiratet, ein Sohn
Beruf: Angestellter Sicherheitsberater Von zur Mühlen’sche GmbH, BdSI
Sicherheitsberatung – Sicherheitsplanung – Rechenzentrumsplanung in Bonn.
Ausbildungen: 12 Jahre Soldat, Studium der Staats- und Sozialwissenschaften an der UniBW München, Studium Sicherheitsmanagement (FH), dann mehrere Jahre bei einem Sicherheitsdienst und als Leiter Werkschutz eines DAX Unternehmens tätig. Seit 2011 Sicherheitsberater, spezialisiert auf personelle Sicherheitsdienstleistungen sowie die Erstellung von Sicherheitskonzepten.